Bud på en bredere samfundsorienteret analysemodel til kortlægning af kausalkæder ved strukturelle tilpasninger af militære anlæg.
En onsdag aften i marts 1983 præsenterede den amerikanske præsident, Ronald Reagan, det nye amerikanske stjernekrigsprogram på direkte TV i den bedste sendetid. Selvom stjernekrigsprogrammet senere viste sig at ligge et sted mellem teknisk utopi og lodret løgn, indledte han med sin TV-optræden enden på den Kolde Krig (Tram Pedersen 2012a) og besejlede samtidig dødsdommen for tusindevis af militære anlæg over hele Europa. Det var først efter Osama bin Ladens angreb på USA den 11. september, at dødsdommen over kasernerne i eksempelvis Haderslev, Fredericia, Varde og Holstebro blev omstødt og til gengæld sikrede, at disse byer heller ikke fremover kan brede sig frit med nye kvarterer.
Selv om dette billede naturligvis er en smule karikeret, ligger det ikke langt fra realiteterne og bidrager til at vise, hvordan dynamikkerne i den internationale sikkerhedspolitiske situation kan gribe dybt ned i et fjernt områdes udviklingsmuligheder og det civile hverdagsliv for tusinder af mennesker. Det er en global dynamik, som har store konsekvenser for mange lokale garnisonsbyer; herunder Haderslev. I international sammenhæng har den såkaldte BRAC-problemstilling (Base Realignment and Closure) en ganske stor rolle i mange byers og regioners udvikling i de sidste 35 år (Bagaeen 2006a; Lockwood 2003). Når en militær base tilpasses nye strukturer eller funktioner, eller den helt nedlægges, kan det have store afsmittende effekter på de pågældende områders civile udvikling og evne til at absorbere og nyudvikle arbejdspladser og landområder. Der er siden 1991 nedlagt ca. 6 mio. militære arbejdspladser i Europa. Mere end 30.000 militære lokaliteter (og dermed civile byer) har været berørt af nedlæggelser, og anslået 450.000 bygninger med et etageareal på 38 mio m2 samt landområder på i alt 27.400 km2 har skullet konverteres til civil brug (Schofield og Cocroft 2009). Det er et omfang, der matcher nedlæggelsen af den europæiske stålindustri.
BRAC rejser også i en dansk kontekst væsentlige problemstillinger, hvor eksterne, regionale, nationale og internationale aktører sætter nogle klare rammer for byens udviklingsmuligheder, som man i et lokalt perspektiv må indarbejde uden væsentlig lokal indflydelse. Dette gælder ikke mindst for en udpræget garnisonsby som Haderslev, hvor omfanget og formen af den militære tilstedeværelse bliver et direkte spejl af Danmarks sikkerhedspolitiske situation; så længe Danmark er truet, har Haderslev en garnison i byen og på Flyvestationen i Skrydstrup. Skulle dette sikkerhedspolitiske billede ændre sig, kan kommunen med kort varsel miste mange arbejdspladser, og idet der tale om professionelle og højt specialiserede soldater, som ikke nødvendigvis kan absorberes i kommunens eksisterende erhvervsstruktur, vil mange i givet fald fraflytte kommunen og ændre en stor del af grundlaget for byens udvikling på næsten alle områder. Samtidig vil lukninger naturligvis også have en væsentlig effekt byens selvforståelse og identitet som ”militærby” (Haderslev Kommune 2007a) og dermed implicit for relevansen af en del af byens kulturarv.
Udenfor hegnet: Tjenesteboliger ved Varde Kaserne. Talt fem steder i byen har forsvaret haft tjenesteboliger; herunder Vardes første egentlig boligblok.
BRAC som analysemetode
BRAC-begrebet opstod i USA i første halvdel af 1980’erne og var egentlig et statsligt program, der skulle sikre en skånsom transition af en lang række militære tjenestesteder i USA, som ville medføre store konsekvenser for de berørte byer og regioner (Office of the Secretary of Defense 1998; Lockwood 2003). Baggrunden for programmet var, at det amerikanske forsvar og NATO i perioden skiftede fokus fra den traditionelle konventionelle krigsførelse i Europa, som havde været den militære doktrin siden 1. Verdenskrig, til at satse på moderne teknologi og på en øget anvendelse af taktiske atomvåben (Tram Pedersen 2012a). Ændringerne betød, at man skulle bruge færre soldater, tunge våben og køretøjer, og i stedet skulle bruge specialister og atomsikre bygningsanlæg. Derfor kunne man med fordel nedlægge mange militære baser i USA og i Europa.
Formålet med BRAC-programmet, som kørte i flere omgange mellem 1985 og 1995, var at sikre en mere skånsom økonomisk og social transition i de byer og regioner, der blev berørt af de meget store nedlæggelser af kaserner og baser særligt i midtvesten. Herunder bestod programmet i dels en direkte statslig økonomisk kompensation på både delstats- og byniveau og dels i en række andre kompensationsordningen, som skulle bidrage til at fastholde beskæftigelsen. De berørte bygningsanlæg, som typisk omfattede både de rent operative militære anlæg, værksteder og kaserner samt et stort antal tjenesteboliger, blev typisk solgt til private investorer eller simpelthen forladt. Som led i programmet støttede man samtidig private organisationer i at håndtere relaterede sociale problemer gennem job- og uddannelseskonsulenter (Lockwood 2003; Cowan og Webel 2005).
Mere væsentligt omfattede programmet udviklingen af en procestilgang, der har mange træk til fælles med den strategiske byplanlægning i kraft af sin inddragelse af aktører, brede ejerskab og visionære tilgang til regenerering af militære anlæg med fokus på løsninger i et meget bredt spænd af afledte effekter (Clark og Clark 2016). Herunder omfattede metodeudviklingen en række analyseformer, der kunne anskueliggøre og monitere effekterne af de militære konversionsprocesser på en lang række civile parametre. Samtidig inddrog man i vidt omfang myndigheder på både delstats- og lokalt niveau i planlægningen sammen med organisationer og virksomheder. Blandt andet skabte man flere steder nye partnerskaber mellem virksomheder og offentlige myndigheder, hvilket er usædvanligt i USA (Clark og Clark 2016; Bagaeen 2006b; Lockwood 2003).
Disse metoder er siden flere gange blevet udviklet i takt med tilbagetrækningen af 800.000 amerikanske soldater fra Europa, strukturtilpasningerne til den internationale terrortrussel og seneste med tilpasningerne til truslen mod USA fra Kina og Rusland og med den arktiske oprustning. I øjeblikket behandler den amerikanske kongres en ny bølge af lukninger og omstruktureringer af baser mod økonomernes anbefalinger, fordi baselukninger kan vise sig at være en samfundsøkonomisk dårlig udnyttelse af eksisterende ressourcer (Sorenson 2019).
BRAC-programmet har ikke haft en dansk pendant, idet de tilsvarende militære strukturtilpasninger i Danmark i vid udstrækning er blevet behandlet som et indenrigspolitisk tema, og de berørte kommuner i et vist omfang blot er blevet kompenseret gennem de økonomiske udligningsmodeller eller ved placering af andre statslige arbejdspladser. Med lukningen af over 500 militære tjenestesteder i Danmark siden 1991 (Tram Pedersen 2012b; Tram Pedersen og Thelle (red.) 2020) er problemstillingen dog fortsat lige relevant, idet der hele tiden sker tilpasninger af den militære struktur med store implikationer for de omkringliggende civile samfund. I denne opgave forstås ved BRAC den strukturelle tilpasning af militære tjenestesteder og dens afledte civile effekter. Tilpasningerne kan enten ske ved skalering af aktiviteten på et tjenestested, nye funktioner eller strukturer eller lukning af tjenestesteder. BRAC består i denne kontekst af de militære/civile processer, der medfører en omdannelse eller effektforandring i det civile område på alle nøgleparametre.
Forsvarets Efterretningstjenestes tidligere lyttetårn ved Dueodde på Bornholm. Siden 1991 har Forsvaret nedlagt 23 aktivitetssteder på Bornholm med enorme konsekvenser for øens erhvervsstruktur.
BRAC i teorien
Problemstillingen omkring BRAC er ikke overraskende relativt overset i en dansk forskningskontekst og har ikke optaget forskningen indenfor hverken økonomi, arbejdsmarker eller sociologi, såvel for så vidt angår byudvikling, identitetsudvikling eller i kulturbevaringsmæssig sammenhæng. Dels har omfanget af de militære strukturtilpasninger i Danmark ikke været så stort som mange andre steder, og dels har mange byer formået at kompensere for de mistede arbejdspladser. Fremfor alt har man dog endnu ikke set effekten af de militære strukturtilpasninger, som først nu for alvor begynder at vise sig og vil skulle afspejle sig i byernes strategiske planlægning (Tram Pedersen og Thelle (red.) 2020).
I Danmark har militære lukninger eller strukturforandringer konsekvent afstedkommet stor politisk og offentlig debat med henvisning til de store negative økonomiske og beskæftigelsesmæssige konsekvenser for de berørte områder. Debatterne har dog i meget vid udstrækning mere været baseret på forventninger og følelser end på et videnskabeligt grundlag. Man har således heller ikke set nævneværdig opfølgning på, hvad de reelle konsekvenser af ændringerne faktisk blev. Hertil kommer formodentlig et yderligere samfundsøkonomisk aspekt af synligheden af konsekvenserne, idet mange af de gennemførte strukturændringer har været konjunkturbetingede. Særlig i Danmark har der altid været en udbredt modvilje imod militære udgifter, og modsat i mange andre lande – særligt Tyskland, Sverige og USA – har de danske militære bevillinger fulgt de generelle nedskæringer i de offentlige omkostninger. Som det eksempelvis viser sig ved et studie af huspriserne i Haderslev, kan man ikke umiddelbart identificere signifikante udsving der afspejler de lokale militære strukturtilpasninger; istedet synes huspriserne at følge de nationale konjunkturer. Der kan således også her være et mørketal af afledte effekter, som ikke kan aflæses i de tilgængelige nøgleindikatorer.
BRAC-begrebet har til gengæld været genstand for en til dels omfattende forskning i særligt USA, Canada og Tyskland, og selvom en lang række strukturelle og politiske forhold i disse lande adskiller sig væsentligt fra danske forhold, kan metoden, den afledte forskning og ikke mindst dens processer og målemetoder med fordel tilpasses danske forhold i en moderne strategisk planlægningskontekst.
Særligt økonomer og statistikere har forsket i de økonomiske aspekter af strukturtilpasninger og ikke mindst i de tilpasninger, som blev gennemført under BRAC-programmet. Forskningen har her særligt set på de direkte afledte økonomiske konsekvenser i form af faldende omsætning, lønninger og skatteindtægter samt de beskæftigelsesmæssige konsekvenser (Poppert og Herzog 2003) i et lokalt og regionalt perspektiv. Denne forskning startede særligt i slutningen af 1990’erne og er fortsat frem til i dag på grundlag af de datasæt, der blev tilvejebragt som led i BRAC-programmet (Hooker og Knetter 2001). Undersøgelserne viser overraskende nok det samme med enkelte udsving; at de militære strukturtilpasninger i et lokalt perspektiv har haft en forholdsvis lille effekt, som dog har udviklet sig over tid (Hooker og Knetter 2001; Collins og Collins 2008), mens effekten har været større i et regionalt perspektiv (Lee 2018). Som forklaring peges på et relativt lille samspil mellem militæret og det lokale erhvervsliv, idet forsvaret har forestået langt de fleste opgaver selv, soldaterne har boet på baserne og har købt ind i de militære dagligvarebutikker. Senere undersøgelser viser dog (Zou 2016), at der er forskelle mellem hæren, som typisk har haft et udstationeret og lavt uddannet personel, som ikke har brugt lokalt erhvervsliv i nævneværdig grad, og så på flådens og luftvåbnets personel, der typisk har været højt uddannede specialister, der har bosat sig fast lokalt og har været langt mere integreret i det civile bolig- og arbejdsmarked og i det generelle civile samfundsliv.
Konklusionerne af den amerikanske forskning er således, at man gennem en målrettet og tidlig indsats med inddragelse af lokale og regionale myndigheder – og med massiv økonomisk kompensation - har minimeret de negative effekter af de militære strukturtilpasninger set i et 10-20-årigt perspektiv. Mere overraskende er det dog, at undersøgelse af de tilsvarende - og forholdsmæssigt mindst lige så store strukturtilpasninger - i Tyskland (Paloyo, Vance, og Vorell 2010; Torres 2014) og i Sverige (Andersson, Lundberg, og Sjöström 2007) kommer frem til de samme resultater; en relativt lille effekt, som relativt hurtigt udligner sig. Dog ser man i begge lande større regionale udsving, der afspejler befolkningstætheden i de berørte områder, og hvor byerne naturligt nok bedre kan absorbere de økonomiske, bolig- og beskæftigelsesmæssige udsving.
Undersøgelserne ser dog kun i beskedent omfang på de indirekte konsekvenser af strukturtilpasningerne, hvor en del eksempler peger på store negative effekter på eksempelvis den lokale infrastruktur og det regionale uddannelsesniveau og skolestruktur. Tilsvarende har militære tjenestesteder typisk fodret lokale og regionale virksomheder med faglært arbejdskraft og bidraget til en volumen i det civile erhvervsliv (Poppert og Herzog 2003). Hertil kommer naturligvis de rent identitetsmæssige aspekter af særligt lukninger af tjenesteder, hvor der ofte kan konstateres en generel afmatning i udviklingen som følge af en faldende lokal stolthed og ændret lokal identitet ved tabet af store og traditionsrige militære arbejdspladser (Schofield og Cocroft 2009).
I en dansk kontekst er metoderne fuldt anvendelige i en strategisk planlægningssammenhæng, selvom de naturligvis yderligere skal tilpasses danske forhold. Her gør det sig blandt andet gældende, at det danske forsvar traditionelt har haft en langt dybere lokal forankring i det civile samfundsliv. Langt flere tjenestegørende har boet lokalt med deres familier og med en langt større kontinuitet, ligesom Forsvaret i langt højere grad anvender civile lokale og regionale leverandører, end man kender fra udlandet. Derfor ville tilsvarende statistiske undersøgelser i Danmark også fremvise andre og større effekter af strukturtilpasninger, end man ser i den amerikanske forskning. Under alle omstændigheder vil en yderligere inddragelse af langt mere finkornede og mere målrettede lokale data omkring udvalgte nøgleindikatorer kunne give langt bedre evaluerings- og beslutningsgrundlag i planlægningen. Man har i Danmark nu helt andre muligheder for at skabe granulerede øjebliksbilleder, fremskrivninger – som Strukturbilledet for Østjylland tydeligt viser - og egentlige datadrevne simuleringer af såvel statslige som kommunale initiativer, end man havde i 90’ernes USA. Vi har tilmed muligheden for yderligere at inddrage big data fra helt andre kilder, herunder kommercielle kilder, der kan skabe en transparent benchmarking med langt mere retvisende og nuancerede billeder i et langt mere aktuelt tidsperspektiv. Erfaringerne fra udlandet viser netop vigtigheden af at skabe et overblik over nøgleindikatorerne så tidligt i processerne som muligt og ikke først 10 år senere (Tavana, Bourgeois, og Sodenkamp 2009). Og så kræver det naturligvis, at såvel kommunerne som andre myndigheder tager disse værktøjer til sig og anvender dem målrettet.
Den helt centrale lære fra de amerikanske og tyske BRAC-processer ligger imidlertid i den tidlige, inddragende proces, hvor de relevante myndigheder og civile aktører allerede fra idéfasen sammen formulerer visioner og målsætninger for strukturtilpasningen og sikrer en åben dialog og et højt kommunikationsniveau. Her løber vi i Danmark noget op ad bakke – og ikke mindst i relationen mellem Forsvarets og de kommunale interesser og myndigheder (Sehested 2009).
Litteratur
Albrechts, Louis. 2017. “Some ontological and epistemological challenges”. Situated practices of strategic planning. An international perspective, 1–11.
Albrechts, Louis, Patsy Healey, og Klaus R. Kunzmann. 2003. “Strategic spatial planning and regional governance in Europe”. Journal of the American Planning Association 69 (2): 113–129.
Andersson, Linda, Johan Lundberg, og Magnus Sjöström. 2007. “Regional Effects of Military Base Closures: The Case of Sweden”. Defence and Peace Economics 18 (1): 87–97.
Bagaeen, Samer Ghaleb. 2006a. “Brownfield Sites as Building Blocks for Sustainable Urban Environments: A View on International Experience in Redeveloping Former Military Sites”. URBAN DESIGN International 11 (2): 117–28.
———. 2006b. “Redeveloping Former Military Sites: Competitiveness, Urban Sustainability and Public Participation”. Cities 23 (5): 339–52.
Bisgaard, Holger. 2020. Samtale om Haderslev i det Østjyske Bybånd.
Brorman Jensen, Boris, og Tom Nielsen. 2017. Den Østjyske Millionby. Dansk Byplanlaboratorium.
Bryson, John M., Barbara C. Crosby, og John K. Bryson. 2009. “Understanding strategic planning and the formulation and implementation of strategic plans as a way of knowing: The contributions of actor-network theory”. International public management journal 12 (2): 172–207.
Clark, Celia, og Celia Clark. 2016. Sustainable Regeneration of Former Military Sites. Routledge.
Collins, Mark, og Mark Collins. 2008. “The Economic Impact of Base Realignment and Closure on Local Communities”. Thesis. https://repository.library.georgetown.edu/handle/10822/555890.
Cowan, Tadlock, og Baird Webel. 2005. “Military Base Closure: Socioeconomic Impacts”, 7.
Forsvarsministeriet. 1995. “Aftale om Forsvarets ordning 1995-99”.
———. 1999. “Forsvarsforlig 2000-2004”.
———. 2004. “Forsvarsforlig 2005-2009”.
———. 2009. “Forsvarsforliget 2010-2014”.
———. 2012. “Forsvarsforliget 2013-2017”.
———. 2013. “Tillæg til aftale på forsvarsområdet (om etablissementer)”.
———. 2018. “AFTALE PÅ FORSVARSOMRÅDET 2018-2023”.
———. 2019. “Aftale om kompensation for F-35 kampflystøj fra Flyvestation Skrydstrup”.
———. 2020. “Forslag til Lov om udbygning og drift af Flyvestation Skrydstrup, Forsvarsudvalget 2019-20 FOU Alm.del Bilag 55”.
Glaeser, Edward L, og Joshua D Gottlieb. 2009. The Wealth of Cities: Agglomeration Economies and Spatial Equilibrium in the United States. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.
Hooker, Mark A., og Michael M. Knetter. 2001. “Measuring the Economic Effects of Military Base Closures”. Economic Inquiry 39 (4): 583–98.
Lee, Jim. 2018. “The Regional Economic Effects of Military Base Realignments and Closures”. Defence and Peace Economics 29 (3): 294–311.
Lockwood, David E. 2003. Military Base Closures. Nova Publishers.
Nielsen, Tom, Boris Brorman Jensen, og Holger Bisgaard. 2019a. På vej mod et strukturbillede for Østjylland. Atlas.
———. 2019b. På vej mod et strukturbillede for Østjylland. Foranalyse og Scenarier.
Office of the Secretary of Defense. 1998. “The report of the Department of Defense on base realignment and closure”. 1998.
Paloyo, Alfredo R., Colin Vance, og Matthias Vorell. 2010. “The Regional Economic Effects of Military Base Realignments and Closures in Germany”. Defence and Peace Economics 21 (5–6): 567–79.
Poppert, Patrick E., og JR Herzog. 2003. “Force Reduction, Base Closure, and the Indirect Effects of Military Installations on Local Employment Growth”. Journal of Regional Science 43 (3): 459–82.
Schofield, John, og Wayne Cocroft. 2009. A Fearsome Heritage: DIVERSE LEGACIES OF THE COLD WAR. Left Coast Press.
Sehested, Karina. 2009. Evaluering af kommuneplanstrategier. Notat 1: Litteraturstudie om strategisk plan- lægning. Arbejdsrapport Skov & Landskab 61.
Sorenson, David S. 2019. “More military base closure? Considering the alternatives”. Defense & Security Analysis 35 (1): 23–39.
Tavana, Madjid, Brian S. Bourgeois, og Mariya A. Sodenkamp. 2009. “Fuzzy multiple criteria base realignment and closure (BRAC) benchmarking system at the Department of Defense”. Benchmarking: An International Journal 16 (2): 192–221.
Tram Pedersen, Thomas. 2012a. Det kølige overblik. Baggrundsnotat om Den Kolde Krigs militære bygningsanlæg. Slots- og Kulturstyrelsen.
———. 2012b. “Kortlægning af det militære og civile statslige beredskabs tjenestesteder og bygninger, 1945-2012”. Slots- og Kulturstyrelsen.
Tram Pedersen, Thomas, og Morten Stenak. 2014. KOLD KRIG - 33 fortællinger om Den Kolde Krigs bygninger og anlæg i Danmark, Færøerne og Grønland. Slots- og Kulturstyrelsen.
Tram Pedersen, Thomas, og Mikkel Thelle (red.). 2020. “Da soldaterne kom til byen... Og da de rejste igen. Garnisonsbyens udvikling efter 1945”. I Den lille bys historie. Center for byhistorie.
Volden, SC. 2007. Danske hærordninger efter 2. Verdenskrig i nationalt og internationalt perspektiv. HOK, 2007. Hærens Operative Kommando.
Zou, Ben. 2016. “The Local Economic Impacts of Military Personnel | Journal of Labor Economics: Vol 36, No 3”. 2016.